PERSPECTIVES, 6. SAYI...

Alacarte Avrupa’nın kırsal politika seti

Türkiye için uygun anahtar mı?

Gökhan Günaydın

Hızla artan nüfus, kuzey ve güneyin tarımsal üretim ve beslenme kapasitelerinde giderek derinleşen eşitsizlikler, artan gıda skandalları ve ağırlaşan çevre sorunları, yerkürenin geleceği ile ilgili kaygıları daha da artırmaktadır. Çeşitli ülkelerde farklı biçimlerde uygulanan tarımsal ve kırsal politikalar, her ne kadar yukarıda ana hatlarıyla verilen sorunları çözme ya da en azından hafifletme iddiası taşısa da, bazen sorunları ağırlaştırıcı işlevler üstlenebilmektedirler.

1958-1987 döneminde politikaları

Avrupa Ekonomik Topluluğu’ndan Avrupa Birliği’ne, kırsal/tarımsal politikaların değişiminde iki temel belirleyici vardır: Dünya kapitalist sistemindeki değişime Avrupa’nın iktisadî ve siyasî uyumuyla AB’nin genişleme süreçleri. Bu iki belirleyicinin yarattığı yeni pozisyon alma ihtiyaçları, Topluluğun kırsal/tarımsal politikalarına da yansımaktadır.

Birincisinden başlayalım. Dünya kapitalizminin Keynesci Refah Devleti uygulamalarının tıkanması sonrasında neoliberal bir döneme evrilmesi, etkilerini tüm politika alanlarında göstermiştir.

1958’de kurulan AET içinde geliştirilen ilk uluslarüstü politika seti olan Ortak Tarım Politikası’nda, kırsal kalkınma konusu her zaman çeşitli boyutlarıyla gündemde kalmış, dönemin gereksinimlerine uygun bir şekilde oluşturulan politika araçlarıyla alan yönetilmiştir. Başlangıçta, Topluluğun kırsal–tarımsal altyapı sorunlarını çözmeye yönelik bir anlayış içinde kurgulanan kırsal kalkınma kavramı, “klasik” sorunlar çözüldükçe, diğer boyutlarıyla gündeme taşınmış; hatta farklı sorunların çözümüne katkı sağlaması için kullanılan bir araç niteliğine dönüştürülmüştür.

1958–1987 döneminde uygulanan klasik kırsal kalkınma politikaları döneminde, tarımsal politikaların tamamlayıcısı olarak kurgulanan ve uygulanan kırsal kalkınma politikaları Topluluğun öngördüğü kapitalist tarım sistemi açısından olumlu sonuçlar üretmiş, hem tarım sistemi içinde kalanlar hem de tarımdan tasfiye edilerek diğer sektörlere transfer edilen işgücü, Keynesci Refah Devleti uygulamaları kapsamında görece yüksek refah düzeylerine sahip olmuşlardır.

On beş üyeli Toplulukta, birkaç ülke hariç kırsal yol ağlarının eksikliği, kırsal telekomünikasyon açığı, sulama – tarla içi geliştirme hizmetlerinin yetersizliği, tarım işletmelerinin modernizasyon gereksinimi gibi temel kırsal sorunların önemli oranda varlığını koruduğu söylenemez. Ortak Tarım Politikası’nın (OTP) kuruluş dönemi ile Keynesçi kalkınmacı tarım politikaları döneminde,1 bu sorunlar temel olarak aşılmıştır.

Yeni paradigma

Topluluk 1992’ye kadar toplam tarım finansmanının yüzde 1 ila yüzde 5’ini kırsal kalkınmaya özgülemiş ve bu politikalar tarımın tamamlayıcı önlemleri olarak değerlendirilmişken, 1992’de temel bir dönüşüm gerçekleştirilmiştir. Artık Topluluğun adı konmuş bir kırsal kalkınma politikası bulunmaktadır ve bu alana ayrılan kaynak miktarı tarım bütçesinin yüzde 5–15’i düzeyine yükselmiştir. Yeni kırsal kalkınma politikalarının uygulandığı 1987 sonrası dönemde, kırsal kalkınma ile tarım arasındaki bağ zayıflatılarak, daha çok mekâna ve sosyal yapıya yönünü dönmüş bir öznel politika uygulamasına geçilmiştir.

Yeni paradigma, katmanlar halinde oluşmaya başlamaktadır artık: OTP’nin piyasacı bir düzleme kayma gereği ve Berlin duvarının yıkılmasından sonra şekillendirilen yeni genişleme politikaları. Kırsal kalkınma kavramı, bu yeni paradigmaya uygun bir şekilde yeniden biçimlendirilmeli, teorisi kurgulanmalı ve politika transferiyle “periferi”ye aktarılmalıdır.

Bu bağlamda, önce kırsal kalkınma OTP’nin II. Sütunu haline dönüştürülmüş, tarım politikalarının neoliberal yapıya ayak uydurması için müdahale politikalarından uzaklaşma ve kırsal kalkınma politikaları aracılığıyla “piyasa kurallarına uygun, ticareti bozmayan” destekleme politikalarına dönüş sağlanmıştır.

Buna koşut olarak, “müdahale” sisteminin gerektirdiği yoğun kaynak kullanımına dayalı politikalar yerine, II. Sütun üzerinde inşa edilen kırsal kalkınma politikalarının öne çıkarılması, böylece I. Sütun olan müdahaleci tarım politikalarının içinin boşaltılması yoluyla, Brüksel’den kaynak transferini mümkün olan en az düzeye indirgeyen “yeni Avrupa tarımsal modelinin” genişleme halkalarına tanıtılması işi gerçekleştirilmiştir.

Çevresel sürdürülebilirlik, kırsal ekonominin yaşamsallığı, gıda kalitesi, hayvan sağlığı ve refahı standartları gibi konular yeni politikanın meşruiyet temelleridir. Dünya Ticaret Örgütü kapsamında sürdürülen tarım görüşmelerinde ortaya çıkan liberal yönelim yanında, genişleme sürecinin mevcut OTP kuralları ile karşılanması durumunda Brüksel’in yapacağı harcama düzeyinin yüksekliği, politika değişiminin gerçek temellerini oluşturmaktadır. Gündem 2000 adıyla bilinen Mart 1999 reformu ve Haziran 2003 reformu, klasik kırsal kalkınma politikalarından kopuşu temsil eden en önemli uğraklardır. Nihayet 2007-2013 dönemi kırsal kalkınma politikaları da, bu çizginin devamı şeklinde kendisini göstermektedir.

Çok vitesli / alacarte Topluluk

AB kırsal kalkınma politikalarının merkezdeki bu değişiminin çevreye olan yansıması, genişlemelerle 28 ülkeye ulaşmış ve çok vitesli / alacarte nitelik kazanmış Toplulukta, yalnız Topluluk dışı değil, belki de öncelikle Topluluk içi bir analizi gerektirmektedir. Günümüzde AB coğrafyasının yüzde 80’i kırsal alanlardan oluşmaktadır ve nüfusun yüzde 25’i bu alanlarda yaşamaktadır. Feodal düzeni parçalayarak arkaik ilişkileri hızla çözen sanayi çağının devrimci özelliği, Avrupa Kıtası’nın kır – kent ilişkilerini, mekânsal özellikleri yanında, iktisadî ve sosyolojik boyutlarıyla da önemli ölçüde değiştirmiştir. Bununla birlikte, ülkelerin sahip oldukları farklılıklar, AB’nin kırsal yapılarını, sorun ve olanakları temelinde çeşitlendirmektedir.

Görece benzer gelişmişlik derecesine sahip AB–15 ülkelerini kırsal alanlarının özellikleri bakımından gruplandırma çabasına girişildiğinde, kırsal alanı benzer özellikler taşıyan merkezi AB ülkeleri (İngiltere, Almanya, Fransa, Belçika, Avusturya, Luxemburg), kuzey ülkeleri (Hollanda, İsveç, Finlandiya, Danimarka) ile İrlanda ve Akdeniz ülkelerinin (İtalya, Portekiz, İspanya, Yunanistan) hem grup içinde hem de gruplar arasında çok farklı kırsal alan özellik ve sorunlarına sahip oldukları görülür.

2004’te topluluğa katılan 10 ülkeden 8’i Merkezî ve Doğu Avrupa ülkesidir. Ada ülkeleri olan Malta ve Güney Kıbrıs bir tarafa bırakılırsa, diğer Merkezî Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ), sosyalist geçmişlerinden kaynaklanan birtakım ortak kırsal özellikler taşımaktadırlar. Bununla birlikte, coğrafi ve ekolojik koşulları bağlamında sözü edilen ülkeler de kendi içlerinde gruplandırılabilirler. Baltık ülkeleri olan Estonya, Letonya ve Litvanya alanlarının önemli kısmı ormanla kaplı küçük ülkelerdir. Çek Cumhuriyeti, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya, Polonya, Macaristan gibi yıllarca aynı coğrafyayı ve kültürü paylaşmış ülkelerin kırsal kalkınma konusundaki yapı ve sorunlarının benzerliğini doğal karşılamak gerekir. AB’ye 2013’te katılan Hırvatistan da bu kapsamda değerlendirilebilir. Güney Kıbrıs ve Malta’nın, ada ülkeleri olarak, kırsal kalkınma alanındaki sorun ve öncelikleri, diğer ülkelerden oldukça farklıdır. 2007’de AB’ye katılan Bulgaristan ve Romanya’nın kırsal yapısının özellikleri ve sorunları, nitel ve nicel olarak eski üye ülkelerden önemli oranda farklılıklar göstermektedir.

O halde şu sorunun öncelikle yanıtlanması gerekmektedir: 28 üye ülkenin kırsal alan ve tarım yapıları bu denli farklılaşan Avrupa’da, kendi içinde bir merkez – çevre ilişkisinden söz edilebilir mi? Bu bağlamda, örneğin, İrlanda, Portekiz ve Yunanistan’ın kırsal yapısının geliştirilmesi için kullanılan politika araçları ve finansman büyüklüğü, Bulgaristan ve Romanya için sözkonusu olabilecek midir? Başka bir deyişle, 21. yüzyılın AB’si, 1950’ler ve ‘60’lar boyunca karşı karşıya bulunduğu ve güçlü tarım politikaları içinde örülmüş bir kırsal kalkınma anlayışıyla aştığı sorunlarla bugün karşı karşıya bulunan MDAÜ kökenli yeni üyelerine, içi boşaltılan bir tarım politikası ve zarar görenler için onarım mekanizmaları içeren “geliştirilmiş kırsal kalkınma politikaları“ transfer ederken, başka bir deyişle merkeze göre daha düşük bir vites önerirken, temel politik amacı nedir? Hiç kuşkusuz bu soru, müzmin aday Türkiye için de yanıtlanmaya muhtaç bir sorudur.

AB’nin “iç periferi”si olarak Türkiye

Türkiye 780 bin kilometre kare yüzölçümü üzerinde 76 milyona yakın nüfus barındıran, 24 milyon hektarı işlemeli olmak üzere, toplam yüzölçümünün yüzde 53.5’i oranında olan 41.5 milyon hektar tarım alanına sahip olan ve halen üye olan ya da aday konumunda bulunan ülkeler arasında Almanya’dan sonra en büyük ülkedir.

Türkiye’de 81 bine yakın kırsal yerleşmelerde, 23.8 milyon insan yaşamaktadır. Köylerin yaklaşık yüzde 95’i 2000 ve altı nüfusa sahiptir. Kırsal alanda yüzde 82 olan genel okuma yazma oranı, kadınlarda yüzde 73’e düşmektedir. Kırsal yerleşimdeki kadınların yüzde 48’i doğum öncesi herhangi bir tıbbî bakım almamaktadır. Üretici / çiftçilerin ezici çoğunluğu herhangi bir sosyal güvenlik şemsiyesi altında bulunmamaktadır.

Tarım kırsal alanın başat ekonomik faaliyetidir. 2012 yılı itibariyle sektörün ulusal gelirdeki payı yüzde 8.4, istihdamdaki payı yüzde 25 düzeyindedir. Kırsal alanda temel sosyal ve ekonomik altyapının önemli eksiklikler barındırması, kırsalın hemen tek gelir getirici sektörü olan tarımın hızla gerilemesi, kırsal yoksulluk boyutlarının hızla yükselmesi, tarım ve orman alanları üzerindeki rant baskısının giderek artması, çevre kirliliği, biyoçeşitliliğin risk altında bulunması, yaşlanan kırsal nüfusun eğitim düzeyinin düşüklüğü gibi çok sayıda sorun alanı, Türkiye’nin karşısında bulunmaktadır. Tarım sektöründe yaşanan gerileme bağlamında tarım fiyatları çökerken ülke kendine yeterliliği yitirmekte, artan kırsal yoksulluk köylerden kentlerin varoşlarına doğru yeni bir dalganın yönelmesine neden olmaktadır.

Bunun yanında, Türkiye’nin kırsal alanında, tarım toprağının mülkiyetinin dağılımında son derece çarpıcı bir adaletsizliğin bulunduğu görülmektedir. Yarı feodal düzenin zeminini oluşturan bu yapı, ağalık – beylik sistemini ülkenin bazı yörelerinde hala yürürlükte tutmaktadır. Diğer taraftan kapitalizmin elini uzatabildiği kırsal alanlarda kapitalist toprak sahipliği egemen olmakta; çokuluslu şirketlerin alana girmesiyle yeni ilişkilenme biçimleri ortaya çıkmaktadır.

Türkiye’nin kırsal sorunları AB’nin merkez ülkelerinden oldukça farklı, buna karşılık AB’nin “iç periferisi” niteliğindeki diğer ülkelere benzer özellikler taşımaktadır.

Ulusal Kırsal Kalkınma Planı ve Stratejisi

1963’te AET ile Ankara Anlaşması’nı imzalamış, 1995’te Gümrük Birliği’ne katılmış, 2005’te üyelik müzakerelerine başlamış olan Türkiye, giderek ağırlaşan tarımsal ve kırsal sorunlarla karşı karşıyadır.

Son on yılda iç ticaret hadlerinin tarım aleyhine dönmesi nedeniyle üreticinin işlemekten vazgeçtiği alan 3 milyon hektar olup, bu büyüklük toplam işlenen alanın 1/7’sine denk gelmektedir. Küçük köylülüğün hızla tasfiye edildiği ülkede, kırsaldan ve tarımsal üretimden kopan üreticinin istihdam edileceği düzeyde bir sanayii / hizmetler sektörü gelişimi yoktur. Kırsal peyzaj, kentleşme ve rant baskısı altında geri dönülmez tahribatlar ile karşı karşıyadır.

Bu tablo içinde AB, Türkiye’yi kendi geliştirdiği kırsal kalkınma menüsünden seçim yapma durumu ile karşı karşıya bırakmıştır. Seçilen politikaların uygulanabilmesi için AB’nin genişleme halkasının özellikleri uyarınca geliştirdiği katılım araçlarının öngördüğü yönetim ve finansman yapısı öncelikle kurulacaktır. Bu bağlamda, AB kırsal kalkınma politikalarının içselleştirilmesi işlevini üstlenmek üzere, Ulusal Kırsal Kalkınma Planı ve Stratejisi hazırlanması zorunludur. Seçilen alanlarda uygulanan Projeler, eş finansman yapısı altında, özel sektör, sivil toplum kuruluşları, yerel aktörler ve yerel yönetimlerin etkin bir işbirliğiyle yaşama geçirilecektir. MDAÜ için SAPARD Programı uygulanmışken, Türkiye’nin de içinde bulunduğu son genişleme halkası için IPARD organize edilmiştir. Sorun yalnızca bu politika setinin Türkiye kırsalının sorunlarını çözmek için uygun seçenekler sunma kapasitesinde değil, diğer taraftan ülkeye ayrılabilecek kaynak miktarının, 2004’te Topluluğa katılan 10 ülkenin nüfus ve yüzölçümü toplamına yakın olan büyük ülkenin gereksinimlerini karşılamaktan hayli uzak olmasındadır.

Daha da ilginç olan, 40 yıllık planlama deneyiminde Beş Yıllık Kalkınma Planları’nda kırsal sorunlarının saptanması ve çözüm önerileri konusunda yazılanlarla Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi içeriği arasında önemli farklar bulunmaktadır. Hiç sürpriz olmayacak biçimde, Ulusal Kırsal Kalkınma Stratejisi’nin hem stratejik amaçları, hem de bu kapsamdaki öncelikleriyle IPARD ile arasında dikkat çekici bir benzerlik bulunmaktadır.

Kırsal alanın tarımdan koparılması

Bitirirken, iki ana düzlem üzerinde ilave düşünmenin gerekli olduğunu ifade etmek isteriz. Bunlardan ilki AB kırsal ve tarımsal politikalarının bizatihi Topluluğun kendisi için yarattığı etki, ikincisi ise periferi üzerine etkileridir.

AB, rasyonelleştirdiği kapitalist tarım düzeni içinde, yeni gıda ve çevre sorunlarına muhataptır. Şirketleşen tarım ve tasfiye edilen küçük köylülük, geleneksel üretim ve kırsal komşuluk ilişkileri yerine maliyet – verim hesabını oturtmuştur. Ekim nöbetine izin veren polikültür üretim yerine sanayiinin gereksinimlerine göre tek tipleşen ve temel ürün sayısı 10’un altına düşen bir üretim modeli baskınlaşmaktadır. Bu durum, toprak ve su kaynakları üzerindeki baskıyı artırmakta, sürdürülebilir kaynak kullanımı alanında ciddi sorunlar ortaya çıkmaktadır. Gıda skandalları sistemin ürettiği sonuçlar olarak yaşamı tehdit etmektedir.

Dünyada neolitik devrimin başladığı topraklar olan Anadolu, biyolojik çeşitlilik ve endemik bitki ve hayvan türleri varlığı açısından önemli bir hazinedir. Gen bankası niteliğindeki Anadolu’nun yerli tohumlarının ancak uzak köylerde ve tesadüflere bağlı olarak bulunabilmesi, ülkede yürütülen tarım modelinin bir sonucudur. Avrupa’nın tohum alanındaki düzenlemesinin Türkiye’ye aktarılması, ülkenin genetik potansiyeli açısından risk artırıcı niteliktedir.

Kuralsız piyasa koşullarının egemenliği, ortalama 6 hektar alanda tarım yapan köylü üretici emeğinin karşılık bulamaması sonucunu doğurmaktadır. Girdi piyasaları tekelleşen ve giderek yükselen maliyetlerle tarım yapmaya çalışan üretici, çıktı piyasalarında ezilmekte ve üretim araçlarını kaybetmektedir. Küçük köylü iflasları Anadolu’nun sıradan görüntüleridir. Sorunun çözümü, ortak piyasa düzenlerinin oluşturulmasından geçmektedir. Oysa AB, tarım politikası setinde terk etmeye hazırlandığı bu araçları Türkiye’ye transfer etme konusunda istekli görülmemektedir.

 Bugün 76 milyon nüfusa sahip ülke, orta vadede 100 milyona yakın bir nüfus projeksiyonuna sahiptir. İşgücü piyasasına her yıl katılan yeni ve genç nüfus, ithalata dayalı ve istihdam çağırma kapasitesi sınırlı büyüme modeli içinde ağırlaşan sorunlar yaşamaktadır. Türkiye kırsalı hızla boşalmakta, köylerde yalnızca yaşlı nüfus kalmaktadır. İş bulma umuduyla kente yönelim, kent sorunlarını daha da ağırlaştırmaktadır. Küçük köylülüğü tasfiye eden bir tarımsal/kırsal politika anlayışının, yukarıda çerçevesi çizilen sorunların hafifletilmesine katkı koymayacağı açıktır.

Türkiye’nin kırsal alanının temel ekonomik faaliyeti tarımdır. Bu bağlamda, tarımdan koparılmış bir kırsal alan politikasının ülke için yararlı olma kapasitesi sınırlıdır. Ülke tarımının gereksinim duyduğu kırsal altyapı yatırımlarının tamamlanması, öncelikli bir politika hedefidir. Buna karşılık gerek IPARD, gerekse ülkenin merkezi ve yerel bütçesinden ayrılan payların, bu yatırımların gereksinim duyduğu miktarın çok gerisinde olduğu açıktır.

Toprak mülkiyeti alanında yaşanan adaletsizliklerin düzeltilmesi, kırsal ve tarımsal alanların giderek yaygınlaşan amaç dışı kullanımının engellenmesi, dağınık ve yeterli kamu hizmeti alamayan kırsal yerleşim sorunlarının çözülmesi, AB kırsal politika setinde “seçimlik” nitelikte yer almayan, ancak ülke için ciddi önem taşıyan başlıklar olarak ortada durmaktadır.

Şurası açıktır ki, daha iyi bir Avrupa ve daha iyi bir Türkiye için, daha iyi bir politik anlayış ve politika seti mümkündür.

1. Avrupa Birliği’nin kırsal ve tarımsal politikalarının merkezi kapitalizmin dönüşümüne koşut biçimde değişiminin dönemlendirildiği bir çalışma için bkz; Günaydın, Gökhan, Tarım ve Kırsallıkta Dönüşüm/Politika Transfer Süreci/AB ve Türkiye, Tan Kitabevi Yayını, Ankara, 2010

----------------------------------------------------------

Doç. Dr. Gökhan Günaydın
1964 Amasya doğumlu. İstanbul Üniversitesi Hukuk, Anadolu Üniversitesi İktisat ve Atatürk Üniversitesi Ziraat Fakültesini bitirdi. TODAİE Kamu Yönetimi Bölümünde yüksek lisans, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsünde doktora programlarını tamamladı. İzzet Baysal Üniversitesi İİBF İktisat Politikaları Anabilim Dalında yardımcı doçent olarak görev yaptı. 2010’ da makroekonomi doçenti oldu ve Ankara Üniversitesine geçti. TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası Genel Başkanlığı ve KESK Tarım Orkam-Sen Yönetim Kurulu Üyeliği görevlerini üstlendi. Çok sayıda makalesi ve kitabı yayınlanmıştır. CHP Ankara Milletvekilidir.